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扶贫经验的国际借鉴:部门发展与扶贫
  撰写时间:2009-11-13  

 

扶贫经验的国际借鉴:部门发展与扶贫

1. 公共部门发展与扶贫的国际经验

(1)印度

印度扶贫战略经历了几次转变。20世纪中期强调经济增长对减轻贫困、改善生活质量的重要意义;70年代则将战略重点转向直接为贫困人口提供医疗、卫生、营养和教育服务;90年代后则侧重于强调“发展与公正”并重。在上述消除贫困的战略指导下,印度公共部门采取了一系列扶贫的政策措施,如土地制度改革、信贷制度改革及穷人目标计划等。公共部门制定决策,通过对农村土地所有制结构进行调整,使贫困人口获得土地与信贷等生产性资源;通过公共分配系统,降低贫困人口的食物支出并改善营养状况;通过瞄准贫困人口的创造就业计划以及加强社会保障,等等,以提高穷人的社会经济地位与生存发展能力(杨文武,1997;沈红,1993;沙亚,1998)。

土地制度改革。由于印度的贫困人口大多为农村中没有土地的农业劳动者,所以实行土地制度改革是扶贫的重要措施之一,其主要内容包括:一是废除中间人制度,由政府接管其土地并将其所有权分配给佃户和分成农;二是进行租佃制度改革,由政府固定地租数量(各邦租金比率存在差异)以保障租佃关系;三是个人拥有土地的最高限额。政府要求超出限额的土地,要由“村评议会”分给无地、少地农民耕种或交给“农业合作社”耕作。

信贷制度改革。为改变高利贷在印度农村信贷中的统治地位,政府积极支持了各种信贷机构的发展,如信贷合作社、土地开发银行等,并增设商业银行农村分支机构,还建立了地区性的农业银行。目前这些信贷机构按低利率提供农业资金或发放差别利率贷款,并为小农、边际农、农业工人、农村手工业者和其他小业主提供生产性贷款,其业务量占整个印度农村信贷市场的70%以上,在扶贫中发挥着重要作用。

公营分配制度。增加贫困人口实际收入和确保粮食安全的方法之一是采取低于市场的价格为其提供足够数量的食品和其他必需品。建立由政府控制价格的一系列平价商店,保证以合理价格向贫弱阶层供应基本消费品。

穷人目标计划。印度政府通过开展和实施一些具体的计划和政策,扶助少部分小农、边际农和无地农,提供生产资料和其他生产投入物,达到消除贫困的目的。主要计划为1979年实施的“农村综合发展计划”(即中央和邦政府各提供50%资金,向贫困人口提供补助或贷款,供应种子、化肥、农药等与相关技术服务,投资兴修水利设施、开办职业培训,并成立小型农村工业,以增加就业机会)以及1989年实施的“贾瓦哈尔就业计划”(即中央和邦政府各出资80%和20%,为贫困群体创造修建住房以及挖掘水井等就业机会)。

印度的公共部门在过去50年采取了大量扶贫措施。土地改革并未达到预期目的,原因在于政府支付给“中间人”的补偿金数量极高,但中间人并未实际消除;被接管的土地并未无偿地分给农民;农村中的大量共有资源(如森林、渔业和水资源等)被乡村中的权势人物先行占领,从而导致生态被破坏。因此,印度土地改革并没有彻底改革农村土地制度结构,所以不可能直接或间接地阻止人口贫困化。贫困人口真正想获得信贷支持是十分困难的,因为,第一,穷人缺少与正式信贷机构交往的知识与经验,对于妇女来说更难获得信贷支持;第二,信贷机构贷款给穷人存在风险,而且管理成本较高,从而放贷的积极性较差。公营分配制度自20世纪80年代以来确实减少了人均谷物消费的不平等性,但也面临一些问题,如自由市场上商品价格的不断上涨,以至于公营分配系统不能正常运转;为了抑制粮食补贴,公营分配系统的成倍上涨;粮食产量下降影响到公营分配系统的粮食分配等。各项穷人目标计划取得了较好成效,既有助于修建农村基础设施,又有助于增加社会全面发展的投资,在很大程度上改善了贫困人口的生活状况,使数以千万计的农村贫困家庭受益。

(2)巴西

巴西公共部门采取的一系列扶贫措施集中于改善分配不公状况、缩小地区间的发展不平衡以及增强贫困人口参与经济活动的能力等(尚玥佟,2001)。

农村土地改革。巴西长期以来土地高度集中,并且呈扩大趋势。土地集中加上经营粗放,导致巴西农业生产率低下,这不仅阻碍了农业发展,而且使无地农和小农的生活更加艰难。为缓解土地集中所引起的冲突,政府颁布了《土地法》,建立了土地管理机构,并决定把移民作为解决土地问题的主要办法。

东北部农业发展计划和全国一体化计划。为解决农村贫困问题,巴西政府于20世纪70年代专门筹资实施“东北部农业发展计划”和“全国一体化计划”。“东北部农业发展计划”的目标是实现东北部农业现代化,主要由土地再分配计划和为购置土地、农业机械、化肥及其他农业物资而制定的信贷计划组成;“全国一体化计划”的目标则是扩大经济边疆,尤其是农业边疆。为此,政府投资修建了许多公路干线,以把边远地区同发达地区连成一片,从而为移民和区域经济开发创造了条件。政府还鼓励移民定居在亚马逊地区的农业带,并为定居者和原有农户提供信贷和技术帮助,大力开拓国内外农产品市场。此外,政府还启动一系列补充计划,以创造非农就业机会,并向小农发放优惠贷款,政府提供贷款、科技、农机和化肥农药等,以鼓励农民成立各种农业合作社。

最低收入保证计划。1997年,巴西政府制定了“最低收入保证计划”,成为近年来最有力的扶贫计划之一。该计划由联邦政府按一定比例向愿意参与计划的最贫困城市拨款,联邦政府和市政府各出资50%,对人均月收入低于政府规定的最低工资的1/2的、有7~14岁在校读书的儿童的家庭进行资助。

其他扶贫措施。巴西政府近年来致力于一系列扶贫措施的制定。第一,迁都巴西利亚,以使其政治与经济辐射力逐渐达到中西部和其他地区;第二,对超过200万美元的资产征收巨额财富税,并对最低工资以下收入者进行补贴;第三,巴西还准备通过向销售额超过100万雷亚尔的企业征税,以建立扶贫和根除贫困基金。这些措施的实施将对巴西扶贫发挥巨大的作用。

农村土地制度改革并没有完全达到预期目标。政府利用公共土地以及从私人处收购的土地安置了大量无地农户,但被安置的农户既缺乏资金,又缺乏基本的基础设施和社会生存条件,结果分得土地的贫困农户只能再次放弃土地而重新沦为无地贫困者。

“东北部农业发展计划”和“全国一体化计划”,通过大规模的物质资本投资在贫困地区形成新的发展极,并通过发展极的扩散效应带动周边不发达地区的经济发展,并以经济增长方式促进不发达地区的贫困人口自上而下地分享经济增长的成果,以缓解区域性的贫困状况。以上计划使得巴西先后建立了许多规模不等的发展极,形成了带动整个区域经济开发的发展极网络,从而增强了边疆地区对中央政府的向心力,解决了农村剩余劳动力的就业难题,对减少贫困产生了积极的作用。

“最低收入保证计划”和其他扶贫措施有效地在一定程度上制止了收入分配不公和贫富差距扩大,地区间发展不平衡也有所延缓。但对于提高穷人的自身素质、使穷人掌握生产技能、提高自我生存能力等方面还有待进一步加强。

(3)各国经验借鉴

通过分析印度和巴西公共部门扶贫的经验,可以总结出以下可供借鉴之处。

第一,农业生产增长在增加贫困地区农村的第二、第三产业就业机会方面有很大潜力,因此以政府为代表的公共部门对贫困地区要进行农业综合开发,发展牲畜和家禽饲养、渔业和养蚕、农产品加工业、消费品工业和服务业等。这种贫困地区农村经济多样化有利于缩小农村不平等现象,扩大对农产品的需求,加速劳动力从农业部门向非农业部门的转移。

第二,较低的食物消费价格有利于贫困人口,因此要注重对贫困人口进行食物价格补贴。阿马蒂亚·森曾指出,“扶贫的一个主要武器是保持食品价格的低廉”,其主要依据是,农村贫困人口在可供市场销售的剩余农产品中所占份额较小。研究还表明,食品的名义价格与农村贫困发生率之间存在较强的相关关系。

第三,要保证区域平衡发展。按照梯度发展理论,中国制定了东部优先发展政策,即自然条件和经济基础较好的东部地区发展以后,将对中西部地区产生“辐射效应”,从而带动其经济发展。但多年发展的事实却是东西部地区差距越来越大,并未达到预期效果,原因在于东部地区优先发展的倾斜政策在一定程度上带动了西部经济发展,但过分向东部倾斜会使西部的能源、矿产开发出现滞后,导致经济发展失衡,并进一步制约东部经济发展,同时也使西部经济缺乏活力,失去购买力,从而停滞不前。

第四,相对稳定的土地制度是扶贫的一个重要前提。从巴西和印度的实践看,土地集中导致的很多无地农民是造成高贫困发生率的重要原因。中国一直坚持农村土地承包制,贫困农民拥有30年不变的土地使用权,从而有效保护了贫困人口赖以生存的基础。但近年来中国部分地区出现的耕地被非法侵占而导致的贫困是需要公共部门重视和监管的问题。对中国而言,保护贫困人口的土地使用权也是扶贫的关键之一。

2. 私人部门发展与扶贫的国际经验

(1)孟加拉“乡村银行”及其影响

孟加拉“乡村银行”(Grameen Bank,简称GB)是1976年创办的一家为穷人提供信贷服务的银行,1983年被确认为独立的银行。目前该银行拥有1000多个办事处,被许多国际组织和人士称为目前世界上最大最成功的扶贫项目。孟加拉GB小额信贷扶贫具有以下几个显著特点:扶贫目标对象识别准确,覆盖面广;通过对扶贫目标对象的严密组织,提高了扶贫效益;发挥市场机制作用,抵制贫困人口对扶贫资源的依赖性(庄晋财、程李梅,1997)。

GB使上千万贫困农户及贫困地区妇女直接获得持续稳定的生产性经营贷款,从而促使贫困人口走上自我生存和发展的道路。孟加拉GB在扶贫中取得显著成效后,一系列类似的扶贫项目在许多发展中国家被实施,其中比较成功的有印尼人民银行(BRI)的农村信贷部、玻利维亚的“阳光银行”(Bacosol)、泰国的农业和农村合作社银行(BAAC)以及国际社区资助基金会(FINCA)等。大量国际及国内NGO随后在全球范围内推行小额信贷扶贫活动,并取得了较好效果。目前小额信贷在亚洲拥有1800万客户,平均贷款额为人均国内生产总值的41%;在拉丁美洲拥有约150万客户,平均贷款额约为人均国内生产总值的45%,每个小额信贷机构平均拥有12408个客户;在非洲拥有约 300万客户,平均贷款额度约为人均国内生产总值的52%,平均每个机构有11378个客户;在东欧则拥有约20万个客户,平均贷款额度约为人均国内生产总值的147%,平均每个机构有1938个客户。

(2)巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计划

该计划主要由艾格凯恩农村支持计划组织(AKRSP)推动和执行。AKRSP的目标是建立并支持基础广泛的村级组织,为这些组织提供技术、培训和资金等方面的支持,使其成为乡村中有自我发展能力的发展组织。获得AKRSP支持的雪村和罗村组织建立在两个原则上,即所有成员都参加,并且定期召开会议。此外,所有成员都必须储蓄,形成村落共有的资本股份,拥有该股份的成员才有资格向AKRSP借贷。贷款一般用于支持村落基础设施建设。在计划实施的前3年,建立了562个村落组织,进行了393项基础设施建设,使32713户农户受益,同时,村落资本股份也不断扩大,并开始有能力向其他信贷机构贷款,从而进行农村开发(周彬彬,1991)。

(3)斯里兰卡的萨沃达雅母亲教育和儿童开发活动

该活动始于1958年,由一群教师和学生发起,目标是在偏远贫困的乡村通过汇集所有人力和物力,使个人和群体共享自由愿望。该活动在乡村组织各种团体,包括儿童团体、母亲团体、青年团体、农民团体和老年团体,团体的代表组成管理乡村各项活动的萨沃达雅NGO,其所开展的活动中效果最好的是母亲教育和儿童开发活动。这一活动成功地为婴儿、幼儿和学龄前儿童及其家庭提供了营养、保健、医疗和学前教育服务,为母亲提供了营养、保健和教育方面的培训,为社区建立了图书馆,为母亲团体提供创收活动等(周彬彬,1991)。

(4)各国经验借鉴

通过上述以NGO为代表的私人部门的扶贫实践,可以总结出以下可借鉴之处:

第一,NGO在贫困地区进行扶贫活动时所新建的组织必须具有广泛的基础,即应该是村民自己的利益群体,能够最大限度地为村民提供可持续的经济利益。

第二,NGO要积极推动贫困人口的主体意识,使其能够主动地领会变革的可能性及潜在的收益,从而为扶贫活动的开展做准备。

第三,经济开发应该是实地的现场决策,而不是远距离进行的长久并且复杂的规划,因此开展参与式扶贫以了解贫困人的心声和需求,其意义重大。

第四,对贫困人口的能力建设至关重要。教会他们基本技能(如识字、账簿记录、家庭卫生、计划生育等),甚至特定技能(如农林牧副渔的生产技能、加工储存、市场营销等),不但可以增加其收入,而且还可以增强他们改变生活条件的信心。

从宏观经济层面看,NGO作为公共部门扶贫的有利补充,可以为更多贫困人口和边缘贫困人群提供服务,设计适当的扶贫机制是NGO帮助穷人脱贫致富的必要条件。从微观经济层面看,NGO可以快速而直接地了解贫困人群的需求,帮助他们尽快满足增加收入所需的基础条件,如基础设施建设、教育和医疗卫生提供等,而这些微观条件的满足对公共部门而言,可能需要很长的时间进行研究与评估。同时,NGO由于以贫困人口的需求为导向,因而易于进行制度创新,从而为扶贫建立相应的激励机制。

4. 小结

为了使穷人摆脱贫困,首先要为他们创造各种机遇,如工作、贷款、道路、电力、产品销售以及学校、供水、卫生、医疗等服务。经济增长不但通过创造就业和增加收入而减少贫困,也可以增加财政收入以使政府和其他公共部门提供穷人所需的各项基础设施和其他社会公共产品,从而成为目前各国扶贫的有效手段。如果一国的经济增长有利于穷人脱贫致富,并且这种积极影响是长期可持续的,其结果是越来越多的穷人逐渐脱离贫困。其次,经济增长本身无法完全消除贫困,扶贫活动需要一个综合的社会发展计划作为补充。如果贫困人口无法获得基础教育,他们就无法利用经济增长所创造的就业和增收机会。此外,如果一个国家普遍存在性别歧视或其他形式的社会排斥,被歧视者和被排斥者无法从事许多经济活动而分享经济增长的收益。因此,为了有效地减少贫困,经济增长应伴随着社会的发展而发展。另外,社会良治也是促进扶贫战略的重要因素。规范的社会治理不仅可以完善各项政策的形成和执行过程,并促进宏观经济环境的稳定和发展,也有利于保证公共资金的透明使用,促进公共服务的有效提供,鼓励私人部门的增长。

面临艰巨的扶贫任务,公共部门需要采取的行动为:对贫困人口的需求必须做出及时的反应,逐渐增加穷人已具有或能够享有的资产——人力资本、土地和基础设施;应该积极建立有效机制以减少穷人所面临的风险,并增强安全保障,如提供公益性的服务以及建立农业保险与医疗保险等。私人部门需要采取的行动为:通过NGO等公民社会组织,积极呼吁公共行政和立法机关消除由于性别、种族和社会地位差异而造成的制度障碍,使穷人受益;进行私人投资以增加就业和劳工收入。

私人部门中的NGO等公民社会组织,对各国的扶贫起到极为重要的作用。第一,私人部门扶贫具有较高效率。NGO从事扶贫不需要庞大的政府系统和极其复杂的协调机构,可直接到达村庄和乡镇,覆盖目标人群,从而减少了周转机构,降低了大量机构与制度成本。第二,私人部门的参与式扶贫行为也被贫困人口所接受。NGO等公民社会组织所倡导的社区综合发展推动了企业与草根民间组织的合作。因此,农村与城市的扶贫要大力发挥社区力量已成为共识。第三,私人部门在扶贫中易于制度创新。创新机制需要灵活而细致的扶贫组织,而NGO等公民社会组织有能力和机会创造出公共部门难以实现的扶贫机制。第四,国际NGO因其创新模式和丰富经验而具有比较优势。因此,对国际NGO扶贫的成功经验可以进行推广,以减少扶贫的制度成本。

根据其他发展中国家的扶贫经验和中国的社会经济现状及发展趋势,中国应将以NGO为主的私人部门扶贫纳入国家扶贫发展战略,形成以政府为代表的公共部门扶贫与以NGO为代表的私人部门扶贫相结合的官民结合扶贫新格局。

(作者:林万龙)(本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》)

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